El errado inicio, por parte del Ayuntamiento de Cádiz, de un procedimiento para transmitir a los empresarios de chiringuitos las concesiones de estos establecimientos ha desembocado en una maraña administrativa con las tres administraciones competentes en la materia, Ayuntamiento, Junta de Andalucía y Ministerio, sosteniendo opiniones dispares sobre lo ocurrido, que se traducen incluso en actos administrativos contrarios, y con la admisión de demandas en los juzgados contra el alcalde y contra el concejal de urbanismo. No parece claro a día de hoy si la titularidad de las concesiones sigue recayendo en el Ayuntamiento, como sostiene este, o si ha pasado a manos de los empresarios, como sostiene la Junta y los propios empresarios.
Lo que si parece claro es que quienes han marcado la pauta en los últimos años de la gestión de las playas ―y no solo las de la ciudad de Cádiz― han sido los empresarios de chiringuitos y no las administraciones competentes. Su mayor éxito ha sido conseguir romper la relación entre administraciones con competencia en el litoral, que la propia ley obliga a ajustar a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto (art.116 Ley de Costas), para llevarse al gato al agua. Todas ellas parecen creer que están defendiendo la legalidad y el interés general, cuando en realidad lo que han conseguido es allanar el terreno ―o más bien arrasarlo― para que ciertos empresarios, cuyo único interés es aumentar su rentabilidad económica, consigan lo que al principio y con la ley en la mano parecía imposible: el todo, o casi todo. Es decir, la titularidad, la permanencia, el aumento de superficie y la ampliación de plazo concesional. Intereses que, al menos en la ciudad de Cádiz, chocan cada vez más con el interés general y con los objetivos de conservación de las playas. La batalla administrativa ha hecho perder de vista a la Administración el objetivo que debería guiar todas sus acciones en este asunto: proteger la costa y garantizar su carácter de bien público.
Si algo está absolutamente claro en este asunto es que mejorar la rentabilidad de los chiringuitos no está entre las funciones u objetivos de ninguna de las administraciones con competencia en la costa. Y, sin embargo, esa cuestión parece haberse convertido en la única a debate en este asunto. Y con ello, los intereses generales y los derechos de la ciudadanía en su conjunto, han quedado desprotegidos.
El origen del conflicto, la reforma del PP de la Ley de Costas
Es necesario recordar que todo este caos administrativo y jurídico es consecuencia de la modificación de la Ley de Costas perpetrada por el PP en 2013, para beneficiar intereses muy particulares, de forma torpe y aturullada y que está llevando, como en el caso de los chiringuitos de Cádiz, a la inseguridad jurídica. En concreto, tres de la modificaciones realizadas en la ley son las que están en el centro de este conflicto.
Por un lado, la modificación de la ley permitió la transmisión inter vivos de las concesiones, posibilidad no contemplada en la Ley de Costas de 1988. Esta posibilidad de transmisión se recogió sin hacer distinción alguna entre tipos de concesión o de ocupación del dominio público. En el caso de los establecimientos expendedores de comidas y bebidas en las playas, y otros servicios, en cuyo otorgamiento deben regir los principios de publicidad, objetividad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva (art. 74.3 LC), la transmisión inter vivos carece de lógica jurídica. No es lo mismo transmitir una salina o una instalación de acuicultura que un chiringuito, y la ley no establece ninguna diferencia.
En segundo lugar, el nuevo Reglamento de Costas de 2014 duplicó la duración máxima de las concesiones para usos que presten un servicio público o al público, pasando de 15 a 30 años (art.135.4). Y, en tercer lugar, el Reglamento amplió las superficies máximas de ocupación permitida por establecimientos expendedores de comidas y bebidas en playas urbanas, hasta un total de 300 m², entre edificación cerrada, terraza cerrada desmontable, terraza abierta desmontable y aseos. El doble de la actual. Para nuevas concesiones, claro está. Pero si unimos estas tres modificaciones, posibilidad de transmisión inter vivos, duplicación de la duración máxima de concesión y ampliación de las superficies de ocupación, tenemos una auténtica bomba, que ha despertado las expectativas de los hosteleros de playa de multiplicar su cuota de negocio. Esto les ha llevado a ejercer toda la presión que han podido sobre el Ayuntamiento y la Junta de Andalucía para alcanzar sus expectativas. Y esa presión sin duda les está dando rédito.
Sin embargo, frente a las expectativas de los empresarios, es necesario poner el interés general y la conservación del litoral en el centro del debate. Y esto supone centrarse en el fondo y no tanto en las formas, por muy torpes que estas hayan podido ser.
La titularidad debe seguir siendo municipal
El Ayuntamiento debe conservar la titularidad de la concesión de los chiringuitos, pues es la mejor manera de integrar la gestión de estos en el conjunto de servicios de las playas, cuya competencia es municipal (art.115 LC), además de permitirle compensar, al menos parcialmente, a través del canon de explotación municipal, los costes de aquella gestión.
Pero, aún si se produjera la trasmisión de los títulos a los empresarios de playas, esto no puede suponer en ningún caso la ampliación o mejora de las condiciones de la concesión, ni en superficie de ocupación ni en plazo ni en la posibilidad de permanencia durante el invierno, como pretenden los empresarios de chiringuitos, pues supone una modificación sustancial de la concesión. Para poder llevar a cabo esas modificaciones, es imprescindible que los empresarios renuncien a los actuales títulos, así como el Ayuntamiento, y se proceda a la tramitación de nuevas concesiones y a nuevos concursos públicos, convocados por la Junta de Andalucía. Hacer esas modificaciones por la puerta de atrás es inadmisible pues no respeta los principios de publicidad, objetividad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva que deben regir en el otorgamiento de concesiones y autorizaciones de actividades de servicios (art.74 LC).
La superficie debe mantenerse en 150 m²
Que el Reglamento de Costas vigente establezca una ocupación máxima total de 300 m² para los chiringuitos no significa que los concesionarios de este servicio tengan derecho alguno a alcanzar dicha ocupación máxima. Al contrario, el Reglamento de Costas establece que la ocupación de los chiringuitos, como del resto de servicios de la playa, será la mínima posible (art.69.8). La actual ocupación de 150 m², que lleva ya años funcionando, demuestra por sí misma que el servicio como establecimiento expendedor de comidas y bebidas puede realizarse en esa superficie y con margen de rentabilidad suficiente. Por tanto, no existe razón alguna por necesidad de prestación del servicio que justifique una ampliación de la superficie de ocupación. Y más aún en el caso de las playas urbanas de Cádiz, cuyo paseo marítimo cuenta con una extensa y variada oferta de hostelería. Como es evidente, la razón para solicitar la ampliación de superficie es exclusivamente aumentar la cuota de negocio de establecimientos que tienen una altísima rentabilidad y no, como quieren hacernos creer, conseguir alcanzar la rentabilidad.
Por otro lado, las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbanística de Cádiz establecen una superficie máxima de 150 m² para las construcciones en las playas por lo que no es posible una ocupación mayor por estos establecimientos en el término municipal de Cádiz.
Los chiringuitos deben ser desmontados en invierno
La playa necesita también descansar. Necesita que se respete su dinámica estacional, perder arena en invierno para recuperarla en verano. La propia presencia física de los chiringuitos sobre la arena en invierno está obstaculizando este proceso. Pero además, y quizás más relevante, la permanencia de los chiringuitos está ejerciendo una presión sobre las administraciones competentes en la gestión de las playas para que se mantengan en un estado “de verano” todo el año, engrosadas de arena, sin un escalón en la berma. Y eso implica obras millonarias, gasto público y elevados impactos ambientales. Un ejemplo evidente de privatización de beneficios y socialización de costes.
El hecho de que el Reglamento de Costas considere a los chiringuitos como instalaciones fijas no significa que esa condición no deba supeditarse a las propias condiciones dinámicas de cada playa y a la ubicación concreta de la instalación, pues es obligado velar por la conservación y el uso sostenible de la costa y del mar (art.60.3 RC). En zona marítimo terrestre, es decir, inundable por su propia definición, y más aún en el Golfo de Cádiz, afectado por un amplio rango mareal y temporales de gran envergadura, dejar instalaciones fijas todo el año va contra toda lógica. Por ello, las concesiones de chiringuitos se otorgaron hasta ahora con la condición de no permanencia en invierno.
Parece absurdo que, tras la experiencia de los temporales al inicio de la pasada primavera, que arrasaron la playa e inundaron las instalaciones que se encontraban montadas, los empresarios continúen empecinados en que los chiringuitos permanezcan montados durante el invierno. Aunque pasen varios años sin temporales significativos, vendrán otros con grandes temporales que lo arrasarán todo, como ha ocurrido este mismo año. Por el mismo motivo que ocurren años de sequía y otros de fuertes lluvias, existe una importante variabilidad interanual en los temporales de oleaje. Esto no es difícil de entender y los hosteleros de playa deben aceptarlo por encima de su deseo obsesivo de que no sea así.
Otro modelo de concesión y gestión
Los chiringuitos no son restaurantes. Son, tal y como los define la legislación de costas, establecimientos expendedores de comidas y bebidas y su objeto es prestar un servicio a los usuarios de la playa. En sentido estricto, serían el equivalente a una cafetería de hospital público. Sin embargo, su ubicación en un espacio privilegiado ―una primera línea de playa altamente cotizada―, su elevada demanda y su elevadísima rentabilidad están haciendo de estos establecimientos restaurantes de postín, un fin en sí mismos, en los que se come por 50 € y no se puede comprar un bocadillo. De ahí el interés de los empresarios por permanecer abiertos todo el año, mucho más allá de la temporada de playa.
Sin embargo, el dominio público marítimo-terrestre no es el lugar para establecer un restaurante propiamente dicho y hacerlo pervierte el espíritu de la Ley de Costas, que establece que aquel únicamente puede ser ocupado por aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación (art. 32.1 LC). Y, como es obvio, un restaurante puede estar en cualquier otra y la ciudad de Cádiz está llena de ellos y en concreto lo está su paseo marítimo. La ley admite que los chiringuitos puedan ubicarse en dominio público en la medida que se conciban como instalaciones de servicio público o al público (art.61.2 RC) y siempre que no sea posible ubicarlos sobre paseo marítimo o terrenos colindantes a la playa (art.33.4 LC, art.65.3 RC).
Las actuales concesiones, con las condiciones establecidas en sus títulos concesionales, deben mantenerse hasta su finalización. Y, tras ella, será necesario hacer una reflexión sobre la necesidad y conveniencia de mantener chiringuitos en las playas urbanas de Cádiz y sobre el modelo de establecimiento a instalar. En todo caso, cualquier otorgamiento de nuevas concesiones de chiringuitos a terceros explotadores deberá, además de centrar su objetivo en la prestación del servicio al público de la playa, realizarse con criterios de Contratación Pública Socialmente Responsable (CPSR), es decir, incorporando de forma transversal criterios sociales, éticos y medioambientales. No es lógico que el único objetivo de la explotación económica de un bien público sea el beneficio privado, como ocurre en la actualidad con los chiringuitos, sin la menor contraprestación social ni ambiental, para la conservación del litoral sobre la que se sustenta. La concesión de chiringuitos, como la de cualquier bien público o contrato público, debe regirse por criterios muy diferentes a los actuales, favoreciendo a empresas de economía social y a los sectores desfavorecidos. Y debe además tener claro que el objetivo de los chiringuitos es prestar un servicio a los usuarios de la playa y no montar restaurantes de lujo en la arena con vistas al mar.
