La Consejería de Fomento y Vivienda, a través del Consorcio de Transporte de la Bahía de Cádiz, está elaborando el Plan de Transporte Metropolitano de la Bahía de Cádiz, un instrumento que deberá coordinar las actuaciones en infraestructuras y servicios de transporte en la Bahía de Cádiz con el fin de dirigir la movilidad del ámbito hacia la movilidad sostenible. La escasa información presentada hasta el momento sobre el futuro Plan permite sin embargo hacer algunas consideraciones sobre el enfoque estratégico de aquel.
La sostenibilidad del sistema de transporte y la movilidad de la Bahía de Cádiz no es un objetivo declarado del Plan
Favorecer la movilidad sostenible no implica necesariamente que se avance hacia la sostenibilidad del transporte y la movilidad. Prueba de ello es la situación de la movilidad en la Bahía de Cádiz hace 20 años y actualmente, reflejada en los resultados de las encuestas de movilidad realizadas en 1992 y 2014, que constituyen, respectivamente, la información base de los planes de transporte metropolitano elaborados en los 90 y en la actualidad.
La tasa de movilidad ha crecido de forma muy significativa, de 2,07 a 3,29 viajes/persona·día, casi un 60% de incremento. Y, aunque la variación en el reparto entre viajes motorizados y no motorizados ha sido leve en favor de los primeros, la cuota de participación del transporte público entre los viajes motorizados ha descendido de forma muy notable, en 9 puntos porcentuales, pasando de un 22 a un 13%.
Es decir, aunque en los 22 años que separan ambos estudios de movilidad, el transporte colectivo ha experimentado mejoras, en líneas, frecuencias, organización del sistema…, su participación en la movilidad ha empeorado notablemente. Incluso, aunque haya habido algún aumento de viajeros en transporte público, el considerable incremento de la movilidad ha sido absorbido fundamentalmente por el vehículo privado. El transporte público hoy, como hace 20 años, sigue dando respuesta a una demanda fundamentalmente cautiva. En consecuencia, el sistema de transporte y movilidad es más insostenible que hace 22 años y, con toda seguridad, todos los indicadores ambientales (consumo energético, emisiones de GEI, contaminantes atmosféricos, etc.) lo pondrán de manifiesto.
El definitiva, la planificación de transporte en la Bahía de Cádiz realizada a mediados de la década de 1990 no sirvió para nada de lo que se proponía y ninguno de los escenarios posibles de reparto modal vehículo privado/transporte público que planteaba la planificación (objetivo 50/50, intermedio 65/35 o tendencial 80/20), ni siquiera el más desfavorable, se han cumplido. La realidad es mucho peor: 87/13.
Como veremos, el planteamiento de adaptación a la demanda nos lleva lamentablemente a un escenario similar en el horizonte del plan actualmente en elaboración: a pesar de que este contemple un conjunto de mejoras en el transporte colectivo o los modos no motorizados, al no tratar de intervenir globalmente sobre la movilidad y en concreto con medidas dirigidas a dificultar o impedir la movilidad en vehículo privado, sino al contrario asumiendo el crecimiento de infraestructuras viarias, el incremento de movilidad llevará a un aumento tanto en términos absolutos como relativos de la movilidad en vehículo privado.
El plan asume la movilidad presente y futura como algo inevitable, sin tratar de incidir sobre ella
Esto, aunque sea habitual en la planificación de transporte y movilidad, no deja de ser una incongruencia con el propio concepto de planificación, adaptarse a la demanda no es planificar, es seguir la inercia de las cosas. Si el punto al que pretendemos llegar es justo al que llegaremos siguiendo la dirección hacia la que avanza el sistema sin necesidad de intervención, ¿para qué planificar?
Este planteamiento de asunción de la demanda no incorpora, sin embargo, uno de los actuales paradigmas de las políticas de movilidad, que apunta precisamente a incidir en el volumen global de esta (en número y longitud de los desplazamientos), para estabilizarla y reducirla, y no solo en tratar de invertir el reparto entre modos de la misma, que, como se demuestra en el caso de la Bahía de Cádiz, resulta con frecuencia infructuoso. Se trata de un planteamiento equivalente al energético (se trata de controlar y reducir la demanda energética no solo sustituir las fuentes por renovables) o en general al de los recursos (reducir el consumo y no solo procurar que los residuos sean reciclables). Detrás de todo lo cual, tanto en lo referente a movilidad, como a energía o al consumo de recursos, está el modelo de ciudad y el modelo de producción y consumo.
El plan solo contempla, por tanto, una gestión de la oferta de movilidad, para adaptarse a la demanda, y no concibe en ningún caso la gestión de esa demanda para tratar de frenarla y reducirla. Un plan de movilidad que pretenda transformar realmente la movilidad del ámbito debe plantearse qué desplazamientos quiere facilitar y cuáles no, y debe contemplar, de manera coordinada con la planificación territorial, urbanística y sectorial, la creación de proximidad como un objetivo. A través de un plan de movilidad se puede, por ejemplo, favorecer el comercio de proximidad frente a los grandes centros comerciales o el comercio electrónico. O se puede, mediante la peatonalización de los entornos escolares y los itinerarios escolares seguros, fomentar el cole de barrio, al que se acude a pie o en bici, y desincentivar el cole alejado, al que se acude fundamentalmente en coche.
La planificación de infraestructuras de transporte se encuentra desligada de la planificación de movilidad
La planificación de movilidad asume sin cuestionamiento las actuaciones previstas en la planificación de infraestructuras de transporte. Esto supone una mutilación de la potencialidad de la planificación de movilidad. La planificación de las infraestructuras de transporte debe ser una consecuencia de la planificación de movilidad, para el cumplimiento de los objetivos de esta, y no al contrario. El Plan de Infraestructuras para la Sostenibilidad del Transoporte en Andalucía, PISTA 2020, se ha elaborado previamente y sin tener en cuenta el diagnóstico que un plan de movilidad metropolitana como este puede aportar, ni en concordancia con sus objetivos.
En este sentido, es algo constatado que a través de la construcción o reducción de infraestructuras se incide directamente en la creación o reducción de la movilidad, especialmente en vehículo privado, es decir, a través de la política de infraestructuras se incide en la generación o evaporación de tráfico. Como demostró, ya a mediados de la década de 1990, un extenso y contundente informe del Departamento de Transporte del Reino Unido, la construcción de infraestructuras viarias no solo no es siempre la solución a los problemas de congestión del tráfico sino que el aumento de la capacidad viaria puede inducir tráfico, debido a su efecto llamada. En definitiva, los aumentos de la capacidad viaria son consecuencia pero también causa directa del incremento de desplazamientos en vehículo privado y la saturación de tráfico. Aquel informe y sucesivos estudios en la misma línea provocaron un cambio radical en las políticas de transporte en algunos países europeos, incluyéndose la evaluación de estos posibles efectos en la planificación de infraestructuras. Siendo fieles a nuestra brecha con Europa, esas conclusiones no parecen haber tenido influencia en las políticas españolas de transporte. Al contrario, entre mediados de los 1990 y el comienzo de la crisis, España vive el mayor boom de construcción de infraestructuras viarias de su historia. Y actualmente, ni el estatal Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda 2012-2024 (PITVI) ni el PISTA 2020 consideran la posibilidad de evaluar la inducción de tráfico por las infraestructuras viarias.
Pero, no solo ocurre que aumentar la capacidad del viario induce tráfico sino que reducirla puede hacer que este se evapore. Otro amplio estudio encargado por el gobierno británico a finales de los 1990, basado en la evaluación de cien casos y en la opinión de 200 profesionales del transporte de todo el mundo, llegó a la conclusión de que la reducción o eliminación de viario, por ejemplo para la creación de plataformas reservadas de transporte colectivo o vías ciclistas o por su cierre temporal debido a obras, entre otras posibles causas, lejos de agravar los problemas de tráfico, como solía predecirse, provocaba en la inmensa mayoría de los casos una reducción significativa del mismo. La explicación es que la respuesta de la gente a los cambios en las condiciones de las carreteras es mucho más compleja de lo que tradicionalmente habían asumido los modelos de transporte.
La Bahía de Cádiz ha sido uno de los puntos calientes de la fiebre constructiva de infraestructuras viarias durante esas dos décadas. El puente de la Constitución de 1812, con un coste superior a los 500 millones de euros, ha sido la inversión de mayor envergadura, pero además durante esas dos décadas se ha duplicado toda la red de carreteras de primer y segundo orden del ámbito y se han construido otras nuevas, como las variantes de Puerto Real, El Puerto de Santa María y Jerez. Con ello, cualquier actuación en favor del transporte sostenible (transporte público y modos no motorizados) ha sido de sobra compensada, sobrepasada y arrollada. En esta política-apisonadora de infraestructuras viarias radica la causa de la paulatina pérdida de protagonismo del transporte público en la Bahía en las dos últimas décadas que antes hemos expuesto. El vehículo privado ha sido facilitado, incentivado y subvencionado a golpe de infraestructura, mientras las mejoras en modos sostenibles han experimentado, en el mejor de los casos, pequeñas mejoras, que, sin duda, han beneficiado a su demanda cautiva, pero no más. En estas condiciones, es lógico que el protagonismo del automóvil en la Bahía de Cádiz no haya parado de crecer.
Toda esa fiebre constructiva ha supuesto además una pérdida de oportunidad para crear paralelamente infraestructura para los modos no motorizados. Algo tan sencillo y asumible en coste añadido como adosar una vía ciclista y peatonal a cada actuación de desdoble o nueva infraestructura viaria hubiera supuesto la creación de un completa red ciclista interurbana que conectaría todas las poblaciones de la Bahía de Cádiz.
Pero la política decidida de ampliación de capacidad viaria en la Bahía no ha concluido. Hace escasas semanas se anunciaba la aprobación de la licitación, con un presupuesto de 80 millones de euros, de las obras de ampliación del nudo de Tres Caminos, con la intención de evitar unos pocos atascos que se producen de manera puntual en periodo estival. Una actuación que se decide acometer sin que haya entrado en operación la línea de tren-tranvía Chiclana-Cádiz, que debería absorber (o al menos ese es su propósito) parte de ese tráfico. Con ello se evidencia de nuevo la descoordinación entre administraciones, la falta de coherencia de las actuaciones en infraestructuras con los objetivos de movilidad y la capacidad de pulverizar estos de un plumazo a golpe de obra viaria.
En este contexto, no es presumible que un plan de transporte y movilidad que incorpora sin cuestionamiento las infraestructuras viarias existentes y previstas, sin considerar seriamente un objetivo operativo de reducción de capacidad viaria, y que asume el crecimiento de la demanda de movilidad como inevitable, vaya a tener capacidad, no ya de influir significativamente en el reparto modal en favor de los modos sostenibles, sino ni siquiera de frenar la tendencia de crecimiento del protagonismo del vehículo privado.
